her şey politiktir… bu kadar basit ama derin bir cümleyi yine anlamaya çalışacağız. en küçük bir depremde sevdiklerimize ulaşamamamızla, kimilerimizin ekmek kapıları haline gelen sosyal platformları bir tuşla erişime engellemeleri ile, iktidara ve sisteme karşı gördükleri tv kanallarını kapatmalarıyla aslında hayatımızın temel ihtiyaçlarından tutun boş zaman zevklerine kadar müdahale edebilen kurumlardan bahsedeceğiz: bağımsız düzenleyici kurumlar (bdk).

bdk’lar, tarihleri ve türkiye’de ortaya çıkışları

az evvel isimleriyle pek de müsemma olmadıklarını fark ettiğimiz kurumları aslında tanımlamak çok zor ve literatürde bu kurumlardan bahseden farklı söz öbeklerini görmek mümkün. bunun sebebini aslında her bdk’nın kendi içinde farklı bir özelliğe sahip olması olarak açıklayabiliriz. ancak bir tanım vermemiz gerekirse bunu yazının geri kalanında da bana çokça ufuk açan şu eserden yapabiliriz: Sönmez (2011)’e göre bdk’lar “kamusal hukuk altında kendisine has yetki ve sorumlulukları olan, örgütsel yapısı organik olarak bakanlıklardan ayrışmış, üyeleri halk tarafından doğrudan seçilemeyen ya da seçilmiş yöneticiler tarafından idare edilemeyen kurumlar” (s.45). bu kadar girift tanıma sahip olan kurumlar, mevcut oldukları ülkelerin de idari yapısını ve işleyişini nasıl da etkiliyor biraz bunları tartışalım isterim.

bdk’ların ortaya çıkışı aslında 19. yüzyıl amerika’sına kadar geriye gidiyor (bkz. interstate commerce comission -1887). fakat ülkelerin idari, ekonomik ve kurumsal yapılarına bu denli nüfuz etmeye başladıkları tarih olarak 80’li yılları işaret edebiliriz. o yılların evrensel modası olan keynesçi ekonominin reddiyesi, market ekonomisi ve serbest piyasanın öne çıkarılması, devletin ekonomide direksiyondan kalkıp muavinliğe geçmesi gibi düşünceler ve bunların pratiklerini türkiye’de de görmek mümkündü. 24 ocak 1980 kararlarıyla ayyuka çıkan devletin ve piyasanın dönüşümünün en kanlı canlı örneklerinden birisi de bdk’lardır denebilir. 

peki neydi uğruna 8 senede 261 khk çıkararak1 idari sistemimize eklediğimiz bu bdk’ları oluşturmadaki bu derin iştiyak, beraber inceleyelim. öncelikle bdk’ların ortaya çıkışının temel motivasyonu bir yetki devridir. bdk’lar ortaya çıkmadan evvel piyasanın işleyişinin denetimi – ve hatta bazı sektörlerde piyasanın ta kendisi –  devletti. devlet seçilmiş yürütme organı sayesinde üretim araçlarının bir kısmını elinde bulundurur ve özel girişimleri de bakanlıklar ve yargı yoluyla denetlerdi. bdk’ların ortaya çıkışıyla devletin ekonomi üzerindeki yetkisi “bağımsız” kurumların eline kaldı. 80’lerden 90’lara gelindiğinde devlet ve hükümet aygıtlarının piyasa reformlarına ayak uyduramaması ve siyasetçilere olan güvenin azalması gibi başat sebepler bdk’ların ortaya çıkış sürecini hayli hızlandırdı. neoliberal düşünce sistemine göre piyasanın bakanlıklar eliyle düzenlenmesi bürokrasinin doğası gereği formaliteyi arttırmakta ve verimi azaltmaktadır. ayrıca siyasilerin kamu kaynaklarını rant elde etmek uğruna harcadığının kamuoyunda yankılanması (bkz. iski skandalı) devletin ekonominin direksiyonundan acilen indirilmesi arzusunu pekiştirdi. fakat devletin ve piyasanın dönüşümü yalnızca türkiye’nin iç dinamikleri ile olmadı elbette. petrol krizi sonrası politikaları yeniden şekillenen dünya bankası ve avrupa birliği gibi uluslararası kurum ve kuruluşlar da bu politikaları nüfuz ettikleri ülkelerde bağlamı ne olursa olsun empoze etmeye çalıştılar. özetle 24 ocak 1980’de alınan kararlar ile başlayan neoliberalleşme serüvenimiz bdk’ları ve bdk’ların kurulmalarını hazırlayan süreç ile beraber devlet, ekonomideki yetkilerini bu “bağımsız” kurumlara devretmiş oldu.

bdk’ların yapısı, işlevleri ve türkiye idari teşkilatındaki yeri üzerine

yukarıda bdk’ların karmaşık bir tanımını yapmıştık. şimdi hayatımızın hemen hemen her alanına müdahale edebilen bu kurumların güç, görev ve yetki, işlev ve idari teşkilatımızdaki yerlerine göz atalım isterim. Sönmez’e göre (2011), bdk’ların altı temel yetki ve işlevleri bulunur, bunlar: düzenleyici güçleri, kontrol ve denetim güçleri, yaptırım güçleri, danışmanlık ve uyarı yetkileri, uyuşmazlık çözme yetkileri; araştırma, eğitim ve bilgi sunumu işlevleridir. burada başlıkları tek tek açıp değinmeyeceğiz ama başlıkların kategorizasyonu bile bdk’ların nasıl kendine has kurumlar olduğunu gözler önüne seriyor. bu bölümde bdk’ları kendilerine atanan güç görev ve yetkiler ışığında eleştirmeye çalışacağım. öncelikle bdk’lar neoliberal politikalar ışığında ortaya çıkmış “küçük devlet güçlü piyasa” mentalitesinin uzantısı yapılardır. ancak yukarıda bahsettiğimiz altı temel yetki ve işleve bakıldığında piyasada yasama, yürütme ve yargı erklerini elinde bulunduran kurumlar olarak nitelendirmek mümkün. bdk’lar piyasadaki durumları gözlemliyor yürütüyor, yönetmelik çıkarıyor, ceza veriyor, danışmanlık hizmeti sağlıyor ve eğitimler düzenliyor. piyasalar ile ilgili bütün erkleri elinde tutan bu kurumların “serbest” piyasa olgusunu savunması akla çelişkileri getiriyor. planlı ekonominin karşısında serbest piyasayı savunan bir iktisadi anlayışın ürünü olan bu kurumlar, özgürleşmenin bu kadar zor olduğu bir güçler birliği ilkesi üzerine faaliyet yürütüyorlar. “e canım serbest piyasa derken düzensiz piyasa demedik bir düzenleyicileri olması gerek” diye yöneltilecek bir eleştiriye de bdk’ların bütçelerinin nasıl oluştuğunu, personel atamalarının ne şekilde olduğunu ve denetimlerinin nasıl yapıldığını anlatarak cevap vermek istiyorum.

öncelikle bdk’ların bütçeleri sektörel paylar ve bdk’nın kurum içi faaliyetlerinden (danışmanlık ücreti, yaptırımlar vs.) gibi kalemlerden teşekkül eder. ilk bakışta siyasi otoriteden nispeten bağımsız bu bütçe oluşumu bdk’ların hakikaten bağımsız olduğunu bizlere düşündürse de asıl bağımsızlıklarının siyasi olarak değil halktan kopukluk nezdinde olduğunu görebiliriz. sektör sayesinde finansal faaliyetlerini yürüten bu kurumlar piyasadan oluşan bütçelerini marketteki aktörlerin hoşuna gitmeyecek fakat kamu yararına olacak işlemler ve yatırımlar için ne denli kullanabilir, büyük bir soru işareti. bu sayede bdk’lar “bağımsız” teknokratik yapılar olarak faaliyetlerini sürdürürler. bdk’ların bağımsızlık ve verimlilik ilkesiyle bağdaşmayan bir diğer özelliği ise personel atamalarıdır. bdk’ların özellikle stratejik atamaları cumhurbaşkanı veya ilgili bakanlık tarafından yapılır. bu durum kurumsal bağımsızlık iddialarını boşa çıkarır niteliktedir çünkü personellerin liyakat yerine sadakatle belirli pozisyonlara getirmelerinin önü açılmaktadır. buraya kadar dikkatle okuduysanız “e kardeşim bakanlıklarda da bu türden atamalar yapılmıyor muydu?” dediğinizi duyar gibiyim. evet, itiraf etmek gerekir ki türkiye cumhuriyet tarihinde bakanlıklarda da bu çeşitte atamalar olmuştur fakat madem bakanlıkların işleyişinden şikayetçiydik ve bir yetki devrini gerekli gördük o zaman neden aynı sistemde devam ediyoruz? bdk’lardaki işlevsizliklerin temel sebeplerinden birisi de denetim eksikliğidir. az evvel bahsettiğimiz atamalarda meclis onayı gibi seçilmişlerin bir denetimi olmamakla beraber işleyiş süreçlerinde de bdk’ların iç denetiminin insafına kalmış vaziyetteyiz. her ne kadar sayıştay tarafından denetleniyor gibi görünseler de bu denetim çok sınırlı kalmakta ve bdk’ların temel kararlarına erişememektedir. 

ayrıca anayasada bulunan yasamanın ve idarenin birliği ilkelerine pratikte nasıl ters düştüğünü görmekteyiz. anayasanın 123. maddesinde belirtildiği üzere idare kuruluş ve görevleri itibariyle bir bütündür. ancak bdk’ların işleyişindeki teamüller – farklı sektörlerde karar verici mekanizmaları; personel atamaları, görev süreleri, maaşları, görevden alınamamaları vb. – idarenin iki ana denetim mekanizması hiyerarşi ve idari vesayetle uyuşmaz. bu da bdk’ları türkiye cumhuriyetinin idari teşkilatında anayasal idare işlerini yapan ama anayasal sistemde tam olarak konumlanamamış kurumlar haline getirir. bunun sonucu da demokratik hesap verilebilirlikten hızla uzaklaşmak olarak karşımıza çıkmaktadır.

neden kurulmuşlardı ve şu an kuruldukları amaca hizmet ediyorlar mı?

piyasayı siyasetten uzaklaştırmak yoluyla tüketiciye daha verimli hizmet verme amacıyla kurulan bdk’ların aslında beklenildiği gibi işlemeyen kurumlar olduğu eleştirisini vermeye çalıştım yazının tamamında. bu başlıkta da iki somut örnekle bunu pekiştirelim isterim.

birincisi telekomünikasyon sektörü. bu sektördeki aksaklıklar aslında benim bdk’ları araştırma ve bu yazıyı ortaya koymamdaki temel sebep. 6 şubat 2023’teki deprem başta olmak üzere ülkede olan her irili ufaklı depremde hizmetleri sekteye uğrayan bu sektörün denetleyicisi de bir bağımsız denetleyici kurum olan btk (bilgi teknolojileri ve iletişim kurumu). türkiye’de telekomünikasyon sektöründe göze çarpan en önemli sorunlardan biri oligopol bir yapıda faaliyet göstermesidir. halihazırda türkiye’de üç ana operatör hizmet vermektedir ve btk ise bu yapıyı kırmak yerine pekiştirecek politikalar izlemektedir (bkz. net gsm şirketinin btk lisansı almasına rağmen hizmetlerinin kısıtlanması). ayrıca türkiye, oecd ülkeleri arasında en düşük internet hızı ortalamasına sahipken, ab ülkelerine oranla bu hizmetlere birkaç kat fazla ücret ödemektedir. 

bir diğeri ise instagramın kapanması olayıdır. 2 ağustos 2024 tarihinde btk tarafından instagram, gerekçeleri sonradan duyurularak kapatıldı. bu kapanma süreci bir hafta sürdü ve kimileri için sosyalleşme aktivitesi, kimileri için ekmek kapısı olan bu platformun kapalı kalması birçok eleştiriye maruz kaldı. karar gerekçelerinin muğlaklığı ve yaptırım yetkisinin şeffaf süreçlerle uyumsuzluğu, bdk’ların tüketicilere verimli hizmet sunma amacını aşarak adeta bir sansür mekanizması olarak işlemesine olanak sağladı. 

sonuç olarak tüm dünyanın geçirdiği neoliberal dönüşümden nasibini alan ülkemizde bu dönüşümün en somut uzantılarından biri olan bağımsız denetleyici kurumlar, “hizmetlerin siyasetten arınması”, “rekabeti teşvik” ve “bağımsızlık” gibi idealler ışığında olağanüstü zahmetle kurulmuş, idari yapımıza entegre etmeye çalışılmış ancak bugün geldiğimiz noktada yukarıda verdiğimiz örnekleri hemen hemen her bdk’da görmek mümkün hale gelmiştir. tüm bu arada kalmışlıklar gösteriyor ki bdk’lar neoliberal dönüşümün “piyasa için devlet” idealine uygun ancak iddia ettiklerinin ötesinde bağımsızlıktan uzak ve kamu yararını öncelemeyen yapılar olarak varlığını sürdürmektedirler. 

kaynakça

Sönmez, Ü. (2011). Piyasanın idaresi: neoliberalizm ve bağımsız düzenleyici kurumların anatomisi.